Walka z korupcją w Polsce XXI wieku – jak jest, i co jeszcze można zrobić?

W opublikowanym w lipcu bieżącego roku przez Komisję Europejską Sprawozdaniu na temat praworządności w Unii Europejskiej[1], jak co roku zaprezentowano rozdziały dotyczące poszczególnych państw członkowskich, w których dokonano wieloaspektowej analizy stanu praworządności – obejmującej m. in. ocenę niezależności wymiaru sprawiedliwości, pluralizm mediów, czy – stosowane w danym porządku prawnym ramy walki z korupcją. O ile dwie z pierwszych kwestii są przedmiotem żarliwej i nieustającej – choć mocno spolaryzowanej i często rażąco upolitycznionej – debaty polityków, prawników oraz dziennikarzy, zagadnienie walki z korupcją zdaje się być porównywalnie mniej nośne i medialne, mimo iż sam temat niewątpliwie jest istotny i zasługuje na uwagę. Chociażby z tego względu, traktując wymienione Sprawozdanie jako punkt wyjścia do rozważań, warto przyjrzeć się temu, jak w naszym kraju obecnie prezentuje się zjawisko korupcji oraz jej zwalczania, oraz co moglibyśmy zrobić, aby stan obecny poprawić.

Autorzy unijnego Sprawozdania oceniają wprowadzony w Polsce system walki z korupcją w sposób niejednolity: z jednej strony stwierdzają, że w naszym kraju „w dużej mierze wprowadzono ramy prawne i instytucjonalne dotyczące zapobiegania korupcji i jej zwalczania” oraz wskazują, że w ostatnich latach udało się doprowadzić do dalszego spadku liczby przypadków drobnych aktów korupcyjnych, z drugiej jednak – wskazują na potencjalne problemy. W ocenie autorów raportu, wśród tych ostatnich wymienione zostały chociażby „utrzymującą się na stosunkowo wysokim poziomie” korupcję w sektorze publicznym, brak opublikowania ogólnokrajowego planu walki z korupcją po roku 2020 oraz zastosowane odstępstwa od przepisów dotyczących zamówień publicznych wprowadzone w czasie pandemii COVID-19. Sformułowano również obawy w zakresie „skuteczności walki z korupcją na wysokim szczeblu” oraz „egzekwowania przepisów w celu zwalczania przekupstwa za granicą”.

Warto przywołać również – cytowany w samym sprawozdaniu – wskaźnik postrzegania korupcji CPI (ang. Corruption Perceptions Index), rokrocznie aktualizowany przez międzynarodową organizację pozarządową Transparency International. Polska z przyznaną jej pulą 56 na 100 punktów (66 to średnia europejska) zajmuje w nim miejsce 42 na 180 analizowanych krajów[2]. Dla porównania, w najbardziej aktualnej wersji rankingu, tyle samo punktów otrzymały również Włochy – nieznacznie mniej, bo 54 otrzymały przykładowo Czechy oraz Malta, a najwięcej (80+ punktów) kraje takie jak: Dania, Finlandia, Nowa Zelandia, Norwegia, Singapur, Szwecja, Szwajcaria, Holandia, Luksemburg i Niemcy. Poglądowo, lepiej od nas w rankingu wypadły np. Kostaryka, Saint Lucia czy Królestwo Bhutanu, gorzej natomiast – Słowacja, Chiny, czy RPA[3]. Warto również wspomnieć, że na przestrzeni ostatnich lat pozycja Polski w omawianym rankingu osłabiła się, chociaż nie w sposób gwałtowny.

Jak można więc wnioskować zarówno na podstawie tegorocznego Sprawozdania na temat praworządności w państwach UE, jak i w tegorocznym zestawieniu CPI, pomimo nienajgorszego globalnie poziomu korupcji, w porównaniu do pozostających w tym samym kręgu kulturowym oraz wspólnocie gospodarczo-politycznej państw europejskich, istnieje pewne istotne pole do poprawy dla systemowych rozwiązań antykorupcyjnych w Polsce.

W jaki sposób powinniśmy dążyć do realizacji tego celu? W tym zakresie oczywiście można formułować wiele tez opartych zarówno na rekomendacjach zewnętrznych, wnioskach empirycznych płynących z badań komparatystycznych, jak również apriorycznie przyjętych założeniach wynikających np. z zaprojektowanych w tym celu modelów. Często wdrożenie kompleksowych, systemowych rozwiązań opartych na interwencji aparatu państwowego, mogącej zmaterializować się np. w powołaniu nowej wyspecjalizowanej agencji rządowej lub nałożeniu na obywateli bądź ich określoną część (np. przedsiębiorców) zbyt dużego ciężaru obowiązków, może wiązać się jednak z istotnymi obciążeniami fiskalnymi oraz administracyjnymi dla ogółu społeczeństwa, czego nie należy również lekceważyć, mając na względzie ważenie dóbr, o ochronę których powinno troszczyć się państwo. Jednakże, warto zaprezentować parę propozycji, których przyjęcie – albo chociaż jego rozważenie – zdaje się być w tym świetle uzasadnione oraz współmierne:

1. Po pierwsze, należy pamiętać, że poziom korupcji w danym społeczeństwie pozostaje zwykle w relacji odwrotnej proporcjonalności do poziomu zaufania społecznego do administracji państwowej, oraz panującego przekonania co do jej efektywności; jeśli obywatele wierzą, że są w stanie skutecznie załatwić swoje sprawy w sposób uczciwy, korzystając z przysługujących im praw oraz faktycznie dobrze funkcjonującego systemu, motywacja do uciekania się do praktyk korupcyjnych w sposób oczywisty maleje. W Polsce, jak jednoznacznie wynika z badań opinii publicznej przeprowadzonych przez Centrum Badania Opinii Społecznej[4], ograny administracji państwowej oraz sądy i prokuratury, a więc instytucje władzy państwowej, z którymi najczęściej mają do czynienia przeciętni obywatele, oceniane są częściej w sposób negatywny, niż pozytywny. Postulat prioretyzacji zwiększania efektywności i jakości funkcjonowania instytucji publicznych, usprawniania administracji i sądownictwa, nie powinien wzbudzać kontrowersji. Jednym z działań, które w tym zakresie powinny zostać podjęte, jest wdrożenie rekomendacji OECD dotyczących dobrych praktyk w administracji[5], w tym co do implementacji tzw. modeli single window lubsingle door, zakładających możliwie jak największe ograniczenie konieczności kontaktu obywatela z urzędami (poprzez redukcję liczby koniecznych interakcji).
2. Następnie – pozostając w sferze relacji administracja państwowa – obywatel – należy pamiętać o korzyściach płynących z cyfryzacji administracji publicznej i wykorzystywania możliwie nowoczesnych technologii, również – gdzie tylko to możliwe bez pokrzywdzenia interesu obywatela – w zakresie przynajmniej częściowego zastąpienia uznaniowości urzędnika (potencjalnie podatnego na korupcję) rozwiązaniami informatycznymi, przy zastosowaniu których przekupienie przez nieuczciwego obywatela nie jest możliwe. Tego rodzaju rozwiązanie wpłynie również na zwiększenie transparentności w postępowaniach.
3. Ponadto, kluczowe wydaje się stworzenie na poziomie ogólnopaństwowym skoordynowanego planu bądź strategii walki z korupcją, który wytyczałby priorytety państwa w polityce antykorupcyjnej oraz sposoby ich realizowania przez instytucje państwowe (oraz potencjalnie samorządowe, a także prywatne). Tego rodzaju plan istniał na szczeblu centralnym w latach 2018-2020[6], jednakże jego kontynuacja nie została aż do teraz ogłoszona. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez polskie władze Komisji Europejskiej na potrzeby przygotowania Sprawozdania na temat praworządności, „trwają prace przygotowawcze nad nową krajową strategią zapobiegania i zwalczania korupcji na najbliższe lata, w której mają zostać uwzględnione zalecenia UE, Grupy Państw przeciwko Korupcji (GRECO), OECD i ONZ[7]”. Mając na uwadze wnioski, do których doszli zarówno autorzy unijnego Sprawozdania, jak i Indeksu CPI, warto rozważyć szczególne uwzględnienie w takiej strategii mechanizmów dotyczących osób zajmujących eksponowane stanowiska w administracji państwowych oraz wprowadzenia w tym zakresie transparentnych mechanizmów, które pomogłyby budować zaufanie społeczeństwa również do „wyższych szczebli” administracji i władz państwowych.

Podsumowując powyższe obserwacje, wyrazić należy nadzieję, że polskie państwo w nadchodzących latach traktować będzie walkę z korupcją jako jeden ze swoich priorytetów, mając na uwadze, że wymaga tego dążenie do jak najpełniejszej realizacji fundamentalnej dla polskiego porządku prawnego zasady demokratycznego państwa prawa wynikającego z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej. Trzeba jednocześnie mieć nadzieję, że tego rodzaju walka nie będzie wiązać się z nadmiernymi ciężarami społecznymi dla praworządnych, nieangażujących się w praktyki korupcyjne obywateli naszego państwa.

---

[1] DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Sprawozdanie na temat praworządności z 2021 r. Rozdział dotyczący sytuacji w zakresie praworządności w Polsce Towarzyszący dokumentowi: KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Sprawozdanie na temat praworządności z 2021 r. Sytuacja w zakresie praworządności w Unii Europejskiej, SWD/2021/722 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX%3A52021SC0722, dostęp: 15.11.2022 r.

[2] Zarówno w najbardziej aktualnym w momencie opublikowania Sprawozdania w lipcu 2022 r. rankingu na 2020 r., jak i – opublikowanym później rankingu na 2021 r – pozycja Polski pozostała w tym zakresie bez zmian – https://www.transparency.org/en/cpi/2021/index/pol, dostęp: 15.11.2022 r.

[3] Należy mieć na uwadze, iż – jak wynika z samej nazwy – CPI nie aspiruje do pomiaru korupcji w sposób zobiektyzowany, mierzy jedynie poziom tego, jak bardzo jej istnienie jest odczuwalne w danym społeczeństwie – a więc w grę wchodzą również czynniki subiektywne, takie jak panujące w danym kręgu kulturowym przyzwolenie na zachowania korupcyjne, zjawisko ostracyzmu społecznego z tym związanego, itp.

[4] Przykładowo: Komunikat z badań Centrum Badania Opinii Społecznej, nr 38/2021 – oceny działalności instytucji publicznych – https://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2021/K_038_21.PDF, dostęp: 15.11.2022 r.

[5] Rekomendacja OECD pt. „One-Stop Shops for Citizens and Business”, https://www.oecd-ilibrary.org/sites/b0b0924e-en/index.html?itemId=/content/publication/b0b0924e-en, dostęp: 15.11.2022 r.

[6] Zob.: Uchwała nr 207 Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 2017 r. w sprawie Rządowego Programu przeciwdziałania Korupcji na lata 2018–2020 https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WMP20180000012/O/M20180012.pdf, dostęp: 15.11.2022 r.

[7] Op. cit.   DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Sprawozdanie na temat praworządności z 2021 r. (…),
s. 19., dostęp: 15.11.2022 r.