Prawo: Obligatoryjność opinii Służby Prawnej Sekretariatu Generalnego Rady wobec inicjatyw Komisji Europejskiej jako gwarancja jakości prawa UE

Główne tezy

• Machiną wprawiającą UE w ruch i umożliwiającą tworzenie, opracowywanie i wdrażanie jej polityki, aktywności i aktów prawnych są urzędnicy i szeregowi pracownicy wykonujący swe zadania w cieniu pełniących bardziej reprezentacyjne funkcje komisarzy czy ministrów.
• Obok ogromnej roli politycznej jaką pełni Unia Europejska jako organizacja międzynarodowa, drugim kluczowym aspektem jej aktywności jest niewątpliwie stanowienie prawa.
• Akty prawne przygotowywane przez instytucje unijne, jako oddziałujące na całą społeczność międzynarodową i wiążące znaczną jej część, powinny być przykładem doskonałej znajomości prawa, sztuki legislacji oraz najwyższych kompetencji osób zaangażowanych w proces tworzenia prawa.
• Mimo tego wobec inicjatyw legislacyjnych Komisji Europejskiej (dalej jako: KE) nader często formułowane są zarzuty związane z jakością proponowanej regulacji lub zakresem przyznanych UE kompetencji, które proponowany akt prawny -w przypadku jego przyjęcia, by przekraczał.
• Świadczy to niewątpliwie o istnieniu problemu, który w perspektywie tak wielkiej organizacji jak UE oraz liczby zaangażowanych w proces stanowienia prawa osób – musi zostać rozwiązany.
• Receptą na problem notorycznego przekraczania przyznanych UE kompetencji do jakiego dochodzi w ramach inicjatyw legislacyjnych KE jest wzmożona kontrola służb prawnych nad procedowanymi projektami aktów prawnych.
• Można tego dokonać w ramach istniejących już w UE służb prawnych, przede wszystkim zaś Służby Prawnej Sekretariatu Generalnego Rady, która dziś opiniuje jedynie niektóre inicjatywy przyjęte przez KE i przekazane do dalszych prac Radzie UE.
• Przegląd opinii wydawanych przez Służbę Prawną Sekretariatu Generalnego Rady nie pozostawia wątpliwości, że wzmożona kontrolna wobec inicjatyw legislacyjnych KE jest wskazana.
• Wprowadzenie obligatoryjności opinii Służby Prawnej Rady UE wobec wszystkich inicjatyw legislacyjnych KE stanowiłoby znaczący krok w kierunku zwiększenia gwarancji jakości stanowionego przez UE prawa i jego zgodności z prawem pierwotnym określającym zakres kompetencji przyznanych przez państwa członkowskie UE.

I. Zagadnienia wstępne

Zrozumienie struktury w oparciu o którą zbudowana jest i w ramach której funkcjonuje Unia Europejska (dalej jako: UE) to niezbędny krok do zrozumienie i możliwości oceny szeregu podejmowanych w UE aktywności.

Obok ogromnej roli politycznej jaką pełni Unia Europejska jako organizacja międzynarodowa, a niejednokrotnie także jej organy i instytucje niezależnie, drugim kluczowym aspektem jej aktywności jest niewątpliwie stanowienie prawa.

Państwa członkowskie UE wstępując w szeregi tej organizacji przyjęły na siebie zobowiązanie przestrzegania i wdrażania szeregu aktów prawnych, które UE wypracowała do tej pory, jak i aktów prawnych, które dopiero powstają lub powstaną. Dyrektywy i rozporządzenia unijne, określane jako akty prawa unijnego wtórnego, są bowiem dla wszystkich państw członkowskich UE wiążące. Prawo pierwotne tworzą traktaty ustanawiające ramy porządku prawnego Unii Europejskiej. Do prawa wtórnego zaliczają się zaś instrumenty prawne przyjęte na podstawie tych traktatów, takie jak rozporządzenia, dyrektywy, decyzje i umowy[1].

Jako że zarówno dyrektywy jak i rozporządzenia znacząco, a niekiedy wręcz rewolucyjnie wpływają na systemy prawa krajowego państw członkowskich UE, a w przestrzeni publicznej i prawnej na skalę międzynarodową toczy się debata dotyczącą kwestii hierarchii prawa i ewentualnej nadrzędności prawa unijnego nawet nad konstytucjami państw członkowskich[2], uzasadnione jest postawienie pytania o jakość stanowionego w UE prawa.

Akty prawne przygotowywane przez instytucje unijne, jako oddziałujące na całą społeczność międzynarodową i wiążące znaczną jej część, powinny być przykładem doskonałej znajomości prawa, sztuki legislacji oraz najwyższych kompetencji osób zaangażowanych w proces tworzenia prawa.

Faktem jest jednak, że wobec inicjatyw legislacyjnych Komisji Europejskiej (dalej jako: KE) nader często formułowane są zarzuty związane z jakością proponowanej regulacji lub zakresem przyznanych UE kompetencji, które proponowany akt prawny – w przypadku jego przyjęcia, by przekraczał. Świadczy to niewątpliwie o istnieniu problemu, który w perspektywie tak wielkiej organizacji jak UE oraz liczby zaangażowanych w proces stanowienia prawa osób – musi zostać rozwiązany.

II.Struktura Unii Europejskiej

Strukturę Unii Europejskiej najczęściej postrzega się przez pryzmat czterech największych instytucji decyzyjnych: Parlamentu Europejskiego (dalej jako: PE), Komisji Europejskiej, Rady Europejskiej oraz Rady Unii Europejskiej (określanej też krócej jako: „Rada UE” lub „Rada”).

W rzeczywistości struktura UE obejmuje około 60 tys. urzędników.  Jest to aż siedem instytucji europejskich oraz siedem organów UE i ponad 30 agencji zdecentralizowanych. W ramach administracji funkcjonuje 20 agencji i organizacji UE, pełniących określone funkcje prawne, oraz cztery służby międzyinstytucjonalne, które wspierają instytucje unijne. Zadania tych podmiotów są bardzo zróżnicowane, od opracowywania przepisów UE i kształtowania polityki, po wdrażanie polityki i pracę w specjalistycznych dziedzinach, takich jak zdrowie, medycyna, transport i środowisko[3]. W rzeczywistości machiną wprawiającą UE w ruch i umożliwiającą tworzenie, opracowywanie i wdrażanie jej polityki, aktywności i aktów prawnych są właśnie urzędnicy i szeregowi pracownicy wykonujący swe zadania w cieniu pełniących bardziej reprezentacyjne funkcje komisarzy czy ministrów.

Tą rozbudowaną administracją UE kierują wspomniane wyżej cztery główne instytucje decyzyjne, które wspólnie określają kierunek polityki UE i odgrywają różne role w procesie stanowienia prawa.

Nadto należy wskazać na takie instytucje i organy jak Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej jako: TSUE), Europejski Bank Centralny, czy Europejski Trybunał Obrachunkowy, których działalność stanowi niejako uzupełnienie roli wskazanych już czterech instytucji decyzyjnych. Powiązanie i współpraca w ramach różnych organów, instytucji i agencji umożliwiają realizację polityki UE.

II.I. Rada Unii Europejskiej

Rada Unii Europejskiej to organ, który reprezentuje rządy poszczególnych krajów UE. Prezydencja w Radzie UE sprawowana jest rotacyjnie: co pół roku zmienia się państwo członkowskie, które zwyczajowo prezydencję rozpoczyna przedstawieniem swojego programu na forum Parlamentu Europejskiego[4]. Wraz z Parlamentem Europejskim Rada jest głównym organem decyzyjnym Unii.

Członkami Rady są ministrowie ze wszystkich rządów państw członkowskich UE. Spotykają się na posiedzeniach, gdzie przyjmują akty prawne i koordynują politykę w poszczególnych obszarach. Ministrowie są upoważnieni do podejmowania w imieniu swoich rządów zobowiązań dotyczących działań uzgodnionych na posiedzeniach[5].

Rada UE nie ma jednak jednego, stałego, składu – Ministrowie spotykają się w różnych konfiguracjach w zależności od omawianego obszaru polityki. Wśród zadań Rady wyszczególnić należy koordynowanie polityki krajów UE, określanie kierunków polityki zagranicznej i bezpieczeństwa UE w oparciu o wytyczne Rady Europejskiej, zawieranie umów między UE a innymi krajami lub organizacjami międzynarodowymi, a także przyjmowanie, wspólnie z Parlamentem Europejskim, rocznego budżetu Unii. Rada UE, wspólnie z Parlamentem Europejskim, podejmuje także decyzje dotyczące prawa europejskiego, realizując określoną w traktatach procedurę ustawodawczą[6].

W procesie przyjmowania aktów prawnych Rada UE pełni kluczową rolę, bowiem to właśnie Rada wraz z Parlamentem Europejskim (którego sprawczość jest jednak znacznie mniejsza) negocjuje i uchwala ostateczne brzmienie aktów prawnych. Ministrowie krajów UE omawiają projekty aktów ustawodawczych lub nad nimi głosują, ich obrady są jawne. Choć wnioski ustawodawcze przedstawione są przez Komisję Europejską, to właśnie Rada decyduje o ostatecznym kształcie projektu i ewentualnym jego przyjęciu.

Decyzje Rady UE o przyjęciu danego aktu prawnego wymagają zazwyczaj większości kwalifikowanej (zwykła większość wymagana jest w przypadku kwestii proceduralnych i administracyjnych), którą stanowi 55 proc. krajów (przy aktualnej liczbie 27 państw członkowskich jest to 15 krajów) reprezentujących co najmniej 65 proc. ogółu ludności UE. Zablokować decyzję o przyjęciu danego projektu może wówczas grupa co najmniej czterech państw członkowskich UE (reprezentujących co najmniej 35 proc. ogółu ludności UE)[7].

W niektórych przypadkach, gdy przedmiotem opracowywanej regulacji są sprawy szczególnie istotne (związane np. z polityką zagraniczną lub podatkami) do jej przyjęcia wymagana jest jednomyślność w Radzie UE. W takich przypadkach veto choćby jednego państwa członkowskiego UE jest równoznaczne z odrzuceniem projektu.

I.II. Służba Prawna Sekretariatu Generalnego Rady

Podobnie jak państwa członkowskie posiadają swoje krajowe służby prawne odpowiedzialne za opiniowanie i projektowanie aktów prawnych oraz tworzenie ekspertyz odpowiadających na wątpliwości prawne i analizujących kwestie merytoryczne[8], tak i instytucje i organy unijne posiadają swoje służby prawne. Co ciekawe, ze względu na fakt, że Rada Europejska nie posiada odrębnego sekretariatu – obsługiwana jest przez Sekretariat Generalny Rady UE. W praktyce oznacza to, że Służba Prawna Sekretariatu Generalnego Rady (określana też krócej jako „Służba Prawna Rady” (ang. Council Legal Service – CLS) świadczy usługi także na potrzeby Rady Europejskiej[9].

Inicjatywy ustawodawcze opracowywane i publikowane przez Komisję Europejską podlegają opracowaniu i kontroli merytorycznej przez zespół prawny działający w ramach KE, jednakże znacznie bardziej istotną i odpowiedzialną rolę pełni Służba Prawna Rady, jako jednostka, która stanowi ostatni merytoryczny zespół oceniający dany projekt przed jego ostatecznym przyjęciem lub odrzuceniem przez Radę UE.

Na czele Służby Prawnej Rady stoi dyrektor generalny, który jest radcą prawnym (jurisconsulte) Rady i Rady Europejskie i ostatecznie określa stanowiska CLS. Służba Prawna Rady jest autonomiczna jeśli chodzi o doradztwo prawne – pomimo pozostawania w administracyjnie w strukturach Sekretariatu Generalnego Rady[10].

CLS dzieli się na dwie części. Pierwsza składa się z ok. 50 radców prawnych i ich asystentów, rozmieszczonych w sześciu dyrekcjach. Prawnicy ci wykonują zadania udzielania porad prawnych Radzie i jej organom przygotowawczym oraz reprezentowania Rady w sporach przed sądami unijnymi.

Drugi pion to Dyrekcja ds. Jakości Legislacji. W jej ramach ok. 100 prawników i ich asystentów dba o jakość aktów prawnych przyjmowanych przez Radę – w tym ich identyczne znaczenie we wszystkich językach urzędowych UE. Dyrekcja ds. Jakości Legislacji składa się z trzech działów oraz biura ds. koordynacji i Dziennika Urzędowego. Składa się z zespołów składających się zasadniczo z czterech prawników lub lingwistów zajmujących się każdym z 24 języków urzędowych UE[11].

1. Służba Prawna Rady jako gwarant jakości aktów prawnych UE

Sama Służba Prawna Rady przedstawia swoją misję w pięciu punktach wskazując m.in. że:

„Służba Prawna jest doradcą prawnym Rady i Rady Europejskiej” oraz „[w]spiera Radę Europejską, Radę i jej organy przygotowawcze, Prezydencję i Sekretariat Generalny w celu zapewnienia legalności i jakości redakcyjnej aktów prawnych. W stosownych przypadkach, przyjmując kreatywne podejście, przyczynia się do identyfikowania prawnie poprawnych i politycznie akceptowalnych rozwiązań we współpracy z innymi departamentami Rady. W tym celu wydaje opinie w sposób całkowicie bezstronny – ustnie lub pisemnie, na wniosek Rady lub z własnej inicjatywy – we wszelkich kwestiach natury prawnej [podkr. własne]”[12].

Rola doradcza Służby Prawnej Rady polega zatem na udzielaniu opinii prawnych, ustnych lub pisemnych, we wszelkich kwestiach prawnych lub instytucjonalnych, które mogą zostać podniesione w trakcie prac Rady. Może zostać poproszona o opinię, ale oczekuje się także, że sama zwróci uwagę Rady na problemy prawne, które inaczej nie zostałyby zauważone. Aby móc pełnić tę rolę, Służba Prawna zasiada przy stole na posiedzeniach Rady i jej organów przygotowawczych oraz Rady Europejskiej[13]. Służby Prawne Rady interweniują na różnych etapach procesu legislacyjnego. Może to mieć miejsce na poziomie grupy roboczej, tak, aby skierować prace we właściwym kierunku z prawnego punktu widzenia, niekiedy na szczeblu Coreperu (Komitetu Stałych Przedstawicieli Rządów Państw Członkowskich przy Unii Europejskiej), który jest głównym organem przygotowawczym Rady lub na poziomie samej Rady.

Źródło: 2021 Annual Activity Report of the Authorising Officer by Delegation, s.4

II.I. Opinie Służby Prawnej Rady

Wiele porad prawnych CLS udzielanych jest ustnie[14]. Roza Służby Prawnej nie ogranicza się do stwierdzenia, czy dana propozycja jest prawnie poprawna, czy też nie. W miarę możliwości CLS określa alternatywne sposoby osiągnięcia politycznie pożądanego wyniku w prawnie poprawny sposób, przedstawia też konkretne sugestie redakcyjne, które podniosą jakość opracowywanego aktu prawnego.

Jako że jedyną instytucją UE, która przedkłada projekty aktów prawnych Parlamentowi Europejskiemu i Radzie jest Komisja Europejska, szczególnie ważne dla zachowania wysokiej jakości aktów prawnych oraz właściwego ocenienia ich pod kątem ram kompetencyjnych przyznanych UE przez państwa członkowskie są opinie Służb Prawnych wydawane w odniesieniu do inicjatyw właśnie KE. Służba Prawna może zatem udzielać porad w takich kwestiach, jak to, czy Komisja Europejska zaproponowała właściwą podstawę prawną dla projektu aktu ustawodawczego lub decyzji dotyczących umowy międzynarodowej, albo czy proponowany akt prawny wchodzi w zakres kompetencji Unii lub państw członkowskich. Opinia może też dotyczyć tylko niektórych przepisów danego projektu aktu – tego, czy są zgodne z ogólnymi przepisami i zasadami prawa Unii, w tym z prawami podstawowymi. Służba Prawna analizuje także uzasadnienie projektu pod kątem jego adekwatności, precyzyjności, szczegółowości, rzetelności[15].  

1. Jak poprawić jakość unijnej legislacji?

Pomimo szeroko rozbudowanej administracji i posiadania wysoce wykwalifikowanych, dostępnych w każdym organie i instytucji UE służb prawnych – niejednokrotnie jesteśmy świadkami przyjmowania przez UE aktów prawnych i dokumentów rodzących uzasadnione wątpliwości co do ich jakości legislacyjnej, a nierzadko także uprawnień UE co do możliwości wkraczania w regulowany danym aktem prawnym obszar.

Wydaje się, że wobec możliwości korzystania przez UE, w tym Radę z opinii i porad szeregu prawników-specjalistów, którzy mają możliwość partycypowania w tworzeniu dokumentów na każdym etapie ich procedowania, w tym zgłaszania swoich uwag nawet bez formalnego zapytania o opinię – takie wątpliwości nie powinny mieć miejsca.

III.I. Opinia czy wiążące stanowisko?

Można wskazać dwie przyczyny takiego stanu rzeczy. Po pierwsze, choć poglądy Służby Prawnej rzadko są ignorowane, to mimo wszystko nie zawsze są one przestrzegane. Niezależnie od swej wagi, formalnie pozostają one poradami i ostatecznie to do Rady należy decyzja, czy zastosować się do opinii Służby Prawnej w danej sprawie. Jeżeli Rada nie zgadza się z tym poglądem (choćby decydujące były tylko kwestie polityczne) – może swobodnie podjąć decyzję o przyjęciu aktu w formie nieuwzględniającej wątpliwości zgłaszanych przez Służby Prawne.

Mimo tego postulat zastąpienia porad prawnych i opinii wiążącymi stanowiskami Służb Prawnych Rady z całą pewnością należy uznać za zbyt daleko idący. Choć pozostawienie politykom zasiadającym z Radzie decyzyjności co od ostatecznego brzmienia przyjmowanych przez nich decyzji odbywa się – i nadal z pewnością będzie się odbywać – większym lub mniejszym kosztem jakości, precyzyjności, a także możliwości zaskarżenia danego dokumentu, to należy mieć na uwadze, że Unia Europejska ze swej natury jest organizacją przede wszystkim polityczną.

W znacznej mierze aktywności podejmowane przez UE mają znaczenie stricte polityczne i niejednokrotnie – z czym należy się pogodzić, działania te balansują lub nawet przekraczają granice ustanowione w unijnych traktatach. Ramy prawne UE dają państwom członkowskim Unii możliwość zaskarżania podejmowanych przez jej instytucje decyzji i przyjmowanych aktów prawnych – jednakże nie obligują do tego i tam, gdzie jest to politycznie korzystne, państwa członkowskie częstokroć przyjmują stanowisko bierne, nawet w przypadku ewidentnej niedoskonałości prawnej konkretnego aktu. Pozostawienie takiej swobody oceny i aktywności w przypadku funkcjonowania w zorganizowanej strukturze politycznej wydaje się być niezbędne.

III.II. Obligatoryjność opinii Służb Prawnych Rady?

Drugą przyczyną niedoskonałości aktów prawnych przyjmowanych przez UE pomimo posiadania przez Radę rozbudowanej i posiadającej szerokie uprawnienia służby prawnej jest nie poddanie ich opiniowaniu tej służby.

W chwili obecnej opinie i porady Służby Prawnej Rady wydawane są w odpowiedzi na wyraźny wniosek lub są efektem swoistego proaktywizmu (do którego Służby są uprawnione i zachęcane). Taki stan rzeczy pozwala uniknąć konieczności opiniowania i pochylania się nad kwestiami niższej, albo nawet bardzo niskiej rangi – jednakże dają także możliwość „przepuszczenia” dokumentu, który w danym brzmieniu nie powinien zostać zaakceptowany.

Wniosek o opinię lub poradę prawną może nie zostać zgłoszony – zwłaszcza, gdy ze względów politycznych członkom Rady zależy na przyjęciu danej decyzji, a zwłaszcza konkretnych jej postanowień. Proaktywizm pracowników Służby Prawnej Rady ograniczają natomiast najbardziej naturalne czynniki: brak zasobów ludzkich i czasowych.

Jak wskazano w raporcie dotyczącym Służb Prawnych Rady za 2021 r.:

„(…) prace nad różnymi inicjatywami Komisji, takimi jak Europejski Zielony Ład, Strategia Cyfrowa, Europejski Filar Praw Socjalnych, Unia Przedsiębiorstw Kapitałowych, Unia Bankowa, Unia Bezpieczeństwa, Pakt w sprawie Azylu i Migracji, reforma WHO, Europejska Unia Obronna, pakiet dotyczący przeciwdziałania praniu pieniędzy i inne inicjatywy uległy zintensyfikowaniu. W 2021 r. Komisja przeszła do realizacji, kładąc nacisk na nowe inicjatywy legislacyjne i proponowane zmiany obowiązującego prawodawstwa. Ponadto zgodnie ze swoim programem prac na 2021 r. Komisja planowała zrealizować inicjatywy zaplanowane wcześniej na 2020 r., które zostały odroczone z powodu pandemii. Jako przykład można wymienić takie dokumenty, jak główny pakiet „Fit for 55” (składający się z prawie dwudziestu wniosków dotyczących zmian klimatu, energetyki i transportu), pakiet dotyczący transformacji cyfrowej (obejmujący wiele różnorodnych dokumentów dotyczących rynków cyfrowych, usług cyfrowych, sztucznej inteligencji, cyberbezpieczeństwa, tożsamości cyfrowej, roamingu i innych), inne dokumenty środowiskowe, w tym związane z ekonomią obiegu zamkniętego i wylesianiem, dokumenty w domenach kooperacji i klienta, dokumenty dotyczące spraw zdrowia publicznego i polityki społecznej (takie jak pakiet „Unia Zdrowia”, przegląd prawodawstwa farmaceutycznego i wniosek w sprawie płacy minimalnej), a także dossier w sprawie NGEU [NextGenerationEU – przyp. własny], nowych zasobów własnych oraz dossier w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (takich jak nowy Pakt o Migracji i Azylu, kwestie związane z Schengen, zarządzanie kryzysem na zewnątrz, granice itp.). Ta masowa intensyfikacja pracy przy jednoczesnym pozostawaniu w wymagającym środowisku pracy znacząco wpłynęła na obciążenie pracą CLS”[16].

Z powyższego sprawozdania wynika iż Służba Prawna Rady pracuje niezwykle intensywnie, a jej wkład w proces tworzenia aktów prawnych jest znaczący. Biorąc pod uwagę rangę jaką mają szczególnie dyrektywy i rozporządzenia unijne – bezpośrednio wpływające na kształt prawodawstwa w państwach członkowskich, tym bardziej rozsądne wydaje się, aby służby prawne obligatoryjnie opiniowały każdą inicjatywę przyjętą przez Komisję Europejską i przedstawianą Radzie. Niewątpliwie zmiana taka wiązałaby się z koniecznością rozbudowania kadr Służby Prawnej poprzez zaangażowanie kolejnych prawników w proces opiniowania i poradnictwa prawnego. W tym przypadku jednak zwiększenie liczby pracowników wydaje się szczególnie uzasadnione – dotyczy wszak niezwykle ważnego obszaru, gdzie błędy i niedoskonałości mogą nieść ogromne konsekwencje prawne i społeczne.

Liczba pracowników Służby Prawnej Rady na dzień 31.12.2021 r. (wyrażona w pełnych etatach)	PRACOWNICY STALI	PRACOWNICY TYMCZASOWI	INNI	RAZEM
ADMINISTRATORZY	152,30	7,00		159,30
ASYSTENCI	87,90	8,00		95,90
SEKRETARZE	11,40	15,00		26,40
RAZEM:	251,60	30,00	0,00	281,60
		15,00		15,00
		1,00		1,00
RAZEM:	0,00	16,00	0,00	16,00
RAZEM OGÓŁEM:	251,60	46,00	0,00	297,60

Źródło: Council of the European Union, 2021 Annual Activity Report of the Authorising Officer by Delegation, s.19.

Koszt jaki wiązałby się z poszerzeniem kadr Służby Prawnej Rady z całą pewnością będzie niższy niż koszt społeczny – ale i finansowy biorąc pod uwagę potencjalne postępowania o uchylenie czy stwierdzenie konstytucyjności danej regulacji – tworzenia niskiej jakości legislacji.

1. Konkluzje

Założenie w myśl którego wprowadzenie obligatoryjności opiniowania przez CLS wszystkich inicjatyw przyjmowanych przez KE i przekazywanych do dalszych prac Radzie wpłynęłoby pozytywnie na jakość unijnej legislacji wydaje się być słuszne – zwłaszcza w kontekście wydawanych w ostatnich latach przez CLS opinii punktujących liczne braki merytoryczne i techniczne procedowanych w UE projektów aktów prawnych[17].

Opinie publikowane wraz z pozostałymi dokumentami dotyczącymi konkretnych inicjatyw legislacyjnych Komisji Europejskiej wskazują bowiem na notoryczne przekraczanie kompetencji przez Komisję. Można przyjąć, że zaangażowanie Służb Prawnych Rady w proces legislacyjny niejednokrotnie uratowało już społeczeństwo UE przed szeregiem problematycznych i stojących w sprzeczności z obowiązującym prawem dyrektyw i rozporządzeń. Pytanie o skalę aktów prawnych co do których Służby Prawne Rady opinii nie wydały, a które również pod względem jakości i zakresu pozostawiają wiele do życzenia pozostaje otwarte.

---

[1] Zob. art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana), Dz.U. C 326 z 26.10.2012, str. 47 i n., dalej jako: TfUE.

[2] Zob. m.in. Wyrok Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z 5 maja 2020 r. sygn. 2 BvR 859/15; wyrok rumuńskiego Trybunału Konstytucyjnego z 8 czerwca 2021 r., sygn. 390/2021; Orzeczenie francuskiej Rady Stanu z 21 kwietnia 2021 r., nr 393099, ale także wyrok Trybunału Konstytucyjnego RP z 7 października 2021 r., sygn. akt. K 32/09 i wiele innych.

[3] Zob. więcej: UE, Rodzaje instytucji i organów: Struktura i lokalizacja, https://european-union.europa.eu/institutions-law-budget/institutions-and-bodies/types-institutions-and-bodies_pl, (dostęp: 31.12.2022).

[4] Art. 16 ust. 9 Traktatu o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana), Dz.U. C 326 z 26.10.2012, str. 13, dalej jako: TUE oraz art. 236 TfUE.

[5] Art. 16 ust. TUE

[6] O zwykłej procedurze ustawodawczej zob. art. 289 TfUE.

[7] Art. 16 ust. 3-5 TUE.

[8] W Polsce np. Rządowe Centrum Legislacji, czy Biuro Analiz Sejmowych. M.in. Organizacja Narodów Zjednoczonych (ONZ) również ma swoje Biuro Prawne, którego misją jest między innymi „zapewnianie ujednoliconej centralnej obsługi prawnej Sekretariatu oraz głównych i innych organów Organizacji Narodów Zjednoczonych” (zob. Office of Legal Affairs’ mission statement, https://legal.un.org/ola/mission.aspx, dostęp: 31.12.2022).

[9] M. Bishop, F. Naert, The Role of the Council Legal Service in Ensuring Respect for the Law, [w:] J. Czuczai, F. Naert (ed.), The EU as a Global Actor – Bridging Legal Theory and Practice, 2017, s. 87-88.

[10] Ibidem, s. 100-101.

[11] Por. GSC, Council Organisation Chart, s. 7, https://www.consilium.europa.eu/media/35512/gsc-organisation-chart-en.pdf, (dostęp: 16.01.2023).

[12] Council of the European Union, Legal Service mission statement, [w:] 2021 Annual Activity Report of the Authorising Officer by Delegation, s.3, https://www.consilium.europa.eu/media/57189/2021-annual-activity-report-of-the-legal-service.pdf, (dostęp: 26.01.2023).

[13] Op.cit., M. Bishop, F. Naert, The Role…, s.102.

[14] Ibidem, s. 102-103.

[15] Ibidem, s. 103-104.

[16] Op. cit., 2021 Annual Activity Report…, s. 6.

[17] Opinie prawne wydawane przez CLS są częściowo dostępne publicznie, częściowo na wniosek. Można się z nimi zapoznać tutaj: Council, Document Register, Search results: „council legal service”: https://www.consilium.europa.eu/en/documents-publications/public-register/public-register-search/results/?DocumentLanguage=EN&OnlyPublicDocuments=False&OrderBy=DOCUMENT_DATE+DESC&WordsInSubject=legal+service+opinion&Page=1, (dostęp: 23.01.2023).